以批判视角审视印尼对反垄断违法行为的评估

印尼规管垄断行为的主要法律是《1999年关于禁止垄断行为和不公平商业竞争的第5号法律》(经《2022年关于创造就业机会的第2号替代法律的政府条例》修订，此条例已获通过成为2023年第6号法律)，此法常被称为印尼《反垄断法》。

《反垄断法》于1998年印尼遭遇货币危机后不久颁布，其纳入了德国《反垄断法》的要素以及联合国贸易和发展会议发布的国际公认标准。

《反垄断法》的主要条款包括：禁止限制竞争的协议或行动和不公平商业行为，如卡特尔、封闭式协议、纵向整合和滥用支配地位等，以及合并管制。

为反垄断监管之目的，《反垄断法》授权成立商业竞争监督委员会(Komisi Pengawas Persaingan Usaha，简称KPPU)，直接对印尼总统负责。KPPU被赋予广泛的权力，通过调查和对被认定存在反竞争行为的公司处以罚款和/或其他形式的处罚来监督商业竞争和开展执法。

由于仓促颁布，《反垄断法》被批评未能充分适应印尼快速发展的经济格局并解决纷繁复杂的反垄断问题。为填补监管空白，KPPU不时偶尔会发布相关条例和指南，但其在印尼法律体系中的法律地位受到从业者的质疑。尽管如此，企业普遍接受这些条例和指南并用于指导日常运营。

本文重点介绍了KPPU几个具有里程碑意义的执法案件，并聚焦KPPU对封闭式协议和卡特尔的看法和解释，特别是它在这些案件中如何填补监管空白。本文还简要讨论了《反垄断法》下的合并管制规则——事后通知规定，最后介绍政府修正《反垄断法》的最新进展。

KPPU的里程碑式案件

封闭式协议。依据《反垄断法》第15条，不得签署排他性协议、搭售协议和纵向折扣协议等阻止其他方开展类似交易的协议。

在2006年一起涉及印尼最大水泥生产商之一的著名案件中，KPPU认定该水泥生产商成立分销商联合体违反了《反垄断法》。该水泥生产商通过该联合体限制分销商销售其他生产商的产品，并将分销商的销售范围局限在指定的客户和地区。

KPPU认定，这一行为违反了《反垄断法》第15条第1款规定，该条款明确禁止企业强迫或限制其买家向某些当事方和/或地点销售货物，或禁止他们向某些当事方和/或地点分销货物。

该家水泥生产商上诉至最高法院，但印尼最高法院驳回了上诉，维持了KPPU有关该水泥生产商违反《反垄断法》第15条第1款条的决定。

虽然《反垄断法》第15条遵循本身违法原则，不要求分析封闭式协议的影响，KPPU在水泥案件中也确实没有进行影响分析。但许多从业者认为KPPU的评估对企业进行客观分析十分重要。

尤其是在涉及多个分销商的情况下，因为在此情况下，独家分销协议某种程度上具备商业合理性，比如此举可以避免在分销商层面的品牌内竞争。一些专家也支持这一观点，并补充称，独家分销协议可以带来分销确定性，降低成本，最终提高效率。

KPPU注意到了业界的担忧，转而采用合理规则，发布了《KPPU 2011年第5号条例》下有关封闭式协议的指南。KPPU在指南中表示合理规则更适合《反垄断法》第15条下的封闭式协议案件。

卡特尔。《反垄断法》第11条和KPPU发布的实施条例规定了针对卡特尔的一般规则，包括：

(1) 价格垄断(《反垄断法》第5条)；

(2) 市场分割 (《反垄断法》第9条)；以及

(3) 联合抵制(《反垄断法》第10条)。

价格垄断，也称为核心卡特尔，和联合抵制均属于”本身违法规则”。事实上，卡特尔一直是KPPU最“积极调查的案件”类型之一。在2003年至2023年的期间，KPPU的数据库中记录了20多起卡特尔案件。

鉴于《反垄断法》的严格要求，如何证实卡特尔存在一直是KPPU面临的挑战。《反垄断法》要求KPPU只能依赖直接证据。然而，在2017年一起具有里程碑意义的案件中，KPPU坚称，各方通过高层员工会议所作的与价格平行相关的的沟通以及与之相关的一致性行为应被视作价格垄断的确凿证据。

尽管面临质疑，但KPPU坚持其立场，并根据间接证据认定涉案公司存在价格垄断行为。最高法院支持了KPPU的决定，该案件也因此成为印尼法院接纳间接证据的首批案件之一。

此后，在处理包括卡特尔案件在内的竞争性案件时，KPPU通过其发布的条例继续承认间接证据的可采性，无论是经济性证据 (含有定量和定性数据的经济假设)还是通信证据(会议或通信内容)。

这引发了从业者和学者的不同反应，他们认为依赖间接证据可能会引发严峻挑战。比如，市场上的价格平行模式可能因纯粹的商业竞争而自然出现，并非源于故意的价格垄断协议。

为避免潜在的法律和财务问题，企业应谨慎开展活动，在与其他企业进行沟通之前(包括协会会议甚至非正式互动)寻求当地律师的建议。

合并管控

与许多其他司法管辖区不同，印尼规定了强制性的合并后通知要求，该要求也适用于离岸合并和资产转让，包括土地和工厂等有形资产及知识产权和消费者数据等无形资产的转让。

仅在逐步满足特定条件后，才会触发合并后通知义务，这些条件包括：合并涉及非关联方，导致控制权变更，在印尼的资产和/或销售额超过门槛，以及所有交易方均在印尼有资产和/或销售业务。

涉及合并的企业须在合并生效之日起30个工作日内向KPPU提交通知。如未能在截止日期前完成这一要求，可能会面临巨额罚款。因此，聘请当地律师来有效应对合并后通知这一强制性要求对企业而言非常必要。

最新《反垄断法》案

目前一项新的《反垄断法》案正处于议会审查阶段。该法案引入了合并前备案制度，将取代现行《反垄断法》。该法案的颁布时间表仍不确定，但各方应密切关注可能影响当前交易的潜在变动。

法案将强化合并前的反竞争行为监管，市场担忧这可能造成合并程序延迟，影响目标公司的估值。